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Acesso em 13/08/2014
Políticas Públicas
Agosto/2014
Meritocracia | Edição 208
A métrica da educação
No momento em que os Estados Unidos rediscutem suas políticas meritocráticas no campo educacional, o Brasil atrela resultados à cobrança de desempenho dos professores. Mas, afinal, qual o impacto dessas ações para o ensino-aprendizagem?
Cristina Charão Colaborou Lia Segre
| Regina Miyeko Oshiro, professora de história na Escola Estadual Moacyr Campos (SP) |
Em 2001, o então presidente americano George W. Bush aprovava a lei No Child Left Behind (NCLB ou Nenhuma Criança Deixada para Trás), que instituía a primeira grande política de meritocracia do país. Começava a era das métricas para aferição de “avanço anual” dos alunos, e a consequente responsabilização dos atores educacionais por esse desempenho. Hoje, nos Estados Unidos, a utilização desses resultados para avaliar o trabalho docente sofre duras críticas. No Brasil, diversos estados possuem políticas de bonificação de professores por mérito, e o recém-sancionado Plano Nacional da Educação (PNE) incluiu menção a “políticas de estímulo às escolas que melhorarem o desempenho no Ideb”. Em meio à discussão americana sobre um processo que dura mais de uma década, e a tendência brasileira por adotar políticas meritocráticas, a questão que se coloca é: como medir o desempenho dos professores? E, sendo essa a base para políticas de “reconhecimento”, elas surtem efeito no processo de ensino-aprendizagem?
De forma geral, no Brasil e no resto do mundo as políticas têm sido desenhadas com dois traços centrais: a mensuração do mérito do docente associada ao desempenho dos estudantes, especialmente através de testes padronizados, e a remuneração variável – ou pagamento de bônus por desempenho. Com isso, pesquisadores críticos ao método argumentam que as ações de cunho meritocrático carregam consigo também a noção de responsabilização do professor pelos resultados alcançados pelos alunos. Em outros termos: quando se associa o mérito do educador ao resultado obtido pelo aluno está se afirmando que o educador é o responsável direto por este resultado.
Mas, embora utilizado como base das políticas públicas de gestão de recursos humanos nas redes de educação de diversos países e no Brasil (veja levantamento o lado), não há, até o momento, provas contundentes de que o reconhecimento do trabalho dos educadores, especialmente sob a forma da distribuição de bônus salariais, tenha efeito real sobre a qualidade do processo de ensino-aprendizagem e o desempenho dos alunos. A dificuldade de medir o impacto do trabalho docente no desempenho dos alunos é tanta que a rede escolar de Washington, D.C., uma das primeiras dos Estados Unidos a utilizar os resultados obtidos por estudantes em testes padronizados na avaliação de seus professores, anunciou em junho último que abandonaria essa prática (leia mais na página 48).
Tendência brasileira Levantamento realizado por Educação mostra que, no Brasil, a tendência das redes estaduais de ensino é a de adotar políticas de bonificação de professores por mérito. Das 22 unidades federativas que responderam à reportagem, oito têm algum tipo de gratificação desse tipo, e três têm bônus para servidores que não levam em conta o desempenho, mas sim outros fatores, como avanço na carreira e títulos acadêmicos, como é o caso do Distrito Federal. Alguns estados que não possuem políticas desse tipo estão estudando essa possibilidade. Santa Catarina, por exemplo, está no caminho de implantar políticas de prêmios de acordo com desempenho. Já em Rondônia, tramita na Assembleia Legislativa um projeto de lei que prevê a implantação de políticas de reconhecimento para os professores da rede pública.
A ideia do reconhecimento do esforço do professor, gestores e mesmo das redes de ensino para estimular a melhora do desempenho escolar dos alunos deve ganhar mais espaço nas políticas públicas a partir do Plano Nacional de Educação (PNE), recentemente sancionado pela presidenta Dilma Rousseff. O item 7.36 do PNE prevê que sejam estabelecidas “políticas de estímulo às escolas que melhorarem o desempenho no Ideb [Índice de Desenvolvimento da Educação Básica], de modo a valorizar o mérito do corpo docente, da direção e da comunidade escolar”. A estratégia está associada à meta de melhoria da qualidade da Educação Básica, medida através de médias nacionais do Ideb esperadas para os próximos sete anos.
A menção adicionada ao PNE nos últimos instantes da tramitação de mais de três anos do Plano no Congresso Nacional não diz, exatamente, quais ações de reconhecimento do mérito deverão ser implementadas.
“Quando se fala de políticas de reconhecimento do mérito do professor é preciso ter muito definido o que se está chamando de ‘reconhecimento’ e de ‘mérito’, você pode cair numa armadilha”, avalia Antônio Bara Bresolin, coordenador da área de Avaliação Econômica de Projetos Sociais da Fundação Itaú Social. “Reconhecimento pode ser em benefícios, um troféu, um prêmio, uma remuneração variável. E o mérito também pode variar: é possível avaliar o professor que não falta e cujos alunos têm melhores resultados.”
Reconhecimento x mérito O que se entende por benefício e por mérito – ou quais resultados são esperados e de quem é a responsabilidade por eles – não parece muito claro nem mesmo no setor privado da educação brasileira, onde não é fácil identificar ações ou programas que estabeleçam claramente metas a serem alcançadas pelos docentes e recompensas para quem chega a estes objetivos.
Aparentemente, por fazer parte dos fundamentos do sistema de recrutamento e contratação de professores, a ideia de mérito e de reconhecimento da competência acaba sendo traduzida no conjunto das políticas de gestão de pessoal das escolas particulares. “No setor privado, a lógica é simples: se o professor não estiver dentro dos padrões esperados ou do comportamento previsto pela mantenedora, ele é substituído”, comenta Adércia Hostin, coordenadora da Secretaria de Assuntos Educacionais da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Estabelecimentos de Ensino (Contee).
Os padrões esperados são, ao mesmo tempo, pouco objetivos, mas claros. “A clientela exige da escola e a escola exige do professor”, resume Mauro Aguiar, diretor-presidente do Colégio Bandeirantes, de São Paulo. No Bandeirantes, não há programas específicos de recompensa ou premiação, mas a avaliação frequente dos professores, feita pelos alunos, guia o trabalho de gestão de recursos humanos. A exceção, no caso da escola, são os professores do 3º ano do ensino médio. “Os melhores professores participam das aulas de reforço, em dezembro, e recebem um plus por isso. E os melhores dentre estes professores, na avaliação dos alunos e dos coordenadores, também recebem um bônus”, diz Aguiar. Apesar de não ver a bonificação como um regra para a gestão dos recursos humanos no setor privado, o diretor do Bandeirantes, que é membro do Conselho Estadual de Educação de São Paulo, acredita que a política implementada na rede púbica é salutar.
Responsabilidade ou culpa? Mesmo sem tradução clara no setor privado, a lógica meritocrática avança no setor público. A associação do mérito do educador ao resultado obtido pelo aluno é o ponto central da crítica feita por pesquisadores da área da educação às políticas de reconhecimento do mérito – ou de responsabilização. “O professor exerce seu trabalho sob certas condições dadas pela gestão escolar, pela gestão pública e pelas condições socioeconômicas do território onde ele trabalha e das condições socioeconômicas dos alunos”, lembra Antonio Augusto Gomes Batista, coordenador de Desenvolvimento de Pesquisas do Centro de Estudos e Pesquisas em Educação, Cultura e Ação Comunitária (Cenpec). “Então, o professor é um dos responsáveis, um agente importante, mas não o único.”
O fato de as políticas de reconhecimento do mérito apostarem na responsabilização, sem considerar ponderações desse tipo, tem três tipos de efeitos. O primeiro está no nível do simbólico. Em um cenário de maus resultados educacionais, essa responsabilização alçada à categoria de política pública culpabiliza o professor. Sendo o culpado pela má qualidade da educação, a figura do professor perde prestígio social, fazendo com que a profissão em si seja desvalorizada, o que alimenta o ciclo vicioso de afastar os jovens do magistério.
O segundo é pedagógico, como aponta a pesquisa realizada por Danielle Nogueira e Catarina de Almeida Santos, professoras e pesquisadoras da Faculdade de Educação da Universidade de Brasília (UnB), como divulgado na edição de julho (207) da revista Educação. O estudo indica que os processos de avaliação de desempenho criados para servir de base à distribuição dos prêmios e bônus tendem a enquadrar o trabalho pedagógico em modelos preestabelecidos que não contam com a participação efetiva do professor. Assim, em nome de uma lógica quantitativa de qualidade, perde-se o elemento criativo e socialmente situado nos processos educativos.
O terceiro encontra-se no nível da matemática e da estatística. Sendo a educação um processo multifatorial, descobrir a parte dos resultados dos alunos que cabe ao professor ou ao gestor e aquela que está relacionada a fatores externos à escola exige um refinamento estatístico que alguns creem ser impossível de alcançar.
“Há um grande acordo no fato de que os testes realizados com os alunos não medem apenas o conhecimento do aluno, mas também o seu nível socioeconômico”, afirma o professor da Faculdade de Educação da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), Luiz Carlos Freitas. Sendo assim, para calcular o que, no desempenho do aluno, é resultado da ação do professor, seria preciso criar um modelo matemático que retirasse dos resultados obtidos em testes tudo aquilo que tenha a ver com a vivência extraescolar do estudante. “Não contamos hoje com métodos confiáveis para fazer esse cálculo”, diz. Ele cita como exemplo os métodos de cálculo de valor agregado (VAM) desenvolvidos nos Estados Unidos, país que mais tentou implementar formas de remuneração variável associadas ao desempenho, os chamados bônus. Através de vários modelos matemáticos, calcula-se o progresso dos estudantes sob um professor, a partir do desempenho desses estudantes em testes padronizados e o bônus ou o salário é associado a quanto este professor impactou o desempenho dos seus estudantes. “Esses modelos foram largamente incentivados pelo Departamento de Educação americano, mas os problemas de estabilidade e confiabilidade que apresentam são largamente tratados na literatura americana e denunciados recentemente como inadequados pela Associação Americana de Estatística para efeitos desse tipo de decisão”, relata Freitas (leia mais sobre a reação americana à eficácia do cálculo na página 48).
Eficiência A matemática, a estatística e os cálculos econométricos também não conseguiram, até agora, concluir se a adoção de políticas de reconhecimento do mérito do professor são, de fato, eficientes no sentido de promover melhorias no desempenho dos estudantes. Um dos casos mais citados pelos críticos das medidas de responsabilização é o da cidade de Nova York, uma das primeiras a incluir a remuneração variável de acordo com resultados alcançados – a chamada bonificação – para professores entre as medidas adotadas em uma ampla reforma educacional e uma das primeiras a desistir da ideia. Na avaliação realizada, não houve indicação de que as escolas que adotaram o pagamento de bônus para educadores tenham alcançado melhores resultados que as demais. “O prefeito naquela época declarou que estava interrompendo essa política porque não queria malgastar o dinheiro público”, afirma Luiz Carlos Freitas.
Chamando a atenção para o fato de que qualquer política de reconhecimento do mérito docente precisa considerar aspectos socioeconômicos e extraescolares, Batista, do Cenpec, lembra que também é necessário pensar que medidas de responsabilização podem ter uma dimensão simbólica muito importante para o professor e para o aluno. “Quando se trata apenas do aspecto financeiro, o efeito é mínimo e especialmente quando recai só sobre os professores”, diz. “O bônus vira um adendo salarial, um penduricalho.”
O penduricalho, no entanto, pode custar caro aos cofres públicos. O estado de São Paulo pagou R$ 700 milhões em bônus para profissionais da educação no início deste ano. Dinheiro que pode estar sendo gasto em vão e mesmo incentivando práticas antipedagógicas. Têm sido comuns denúncias de fraudes nos sistemas de avaliação para maquiar ou melhorar artificialmente o desempenho de escolas e professores. No Brasil, pelo menos um caso tornou-se público e segue sob investigação da Secretaria de Educação do Estado de São Paulo.
Em 2012, professores da Escola Reverendo Augusto da Silva Dourado, de Sorocaba (SP), teriam auxiliado alunos a resolver a prova do Sistema de Avaliação do Rendimento Escolar do Estado de São Paulo (Saresp), utilizada como critério para a distribuição dos bônus salariais. Naquele ano, a escola registrou a maior média entre as escolas do estado: 9,3. Em 2013, já com o processo de investigação instaurado, a nota da escola despencou para 2,63.
Qual mérito Mesmo quem acredita na eficácia teórica da adoção de medidas baseadas no mérito, para incentivar a qualidade da educação, é cauteloso ao falar tanto do desenho das políticas quanto de seus resultados. Antonio Bresolin acaba de defender a sua dissertação de mestrado na área de Políticas Públicas na Fundação Getulio Vargas, na qual estuda os efeitos de políticas de remuneração variável para professores e gestores adotadas por oito estados brasileiros. O primeiro foco da pesquisa foi caracterizar essas políticas. O segundo, mensurar os seus impactos não sobre o desempenho dos alunos – que seria o resultado do processo educativo –, mas sobre o trabalho docente em si.
Entre os oito estados cujas políticas de bonificação foram avaliadas, Bresolin identificou quatro – São Paulo, Rio de Janeiro, Pernambuco e Espírito Santo – que utilizam como critério para a remuneração variável metas de desempenho dos alunos em provas estaduais e também dados de absenteísmo do professor. “Para o professor ser elegível, precisa normalmente ter uma presença mínima, mas cada estado tem a sua regra para distribuir os bônus”, diz.
Já em Goiás, não há metas de desempenho do aluno em provas, nem o absenteísmo é considerado para o pagamento da bonificação. “Eles têm critérios muito diferentes”, comenta o pesquisador. No estado, o programa está muito mais voltado para a prática pedagógica, ou seja, para o trabalho do professor em si, e não dos resultados dos alunos. O pagamento de bônus está associado à frequência de entrega e à qualidade dos planos de aula.
Para Bresolin, esta é uma questão central para pensar as políticas de reconhecimento do mérito: o foco na atitude do professor ou gestor. “Aplica-se o estímulo para que professores e diretores, de alguma maneira, se sintam empoderados para contribuir com uma melhora no desempenho do aluno, ou seja, tem de ser um estímulo para que eles se comportem de maneira diferente para gerar uma melhoria de aprendizagem no aluno”, diz. “Mesmo em São Paulo ou em Pernambuco, onde o bônus está associado ao fato de os alunos baterem metas, o professor tem de fazer algo diferente para que o aluno chegue lá.”
Por esta razão, Bresolin resolveu avaliar se a adoção das políticas de remuneração variável impactaram ações pedagógicas e de gestão escolar. Através dos questionários aplicados a diretores, professores e alunos na aplicação da Prova Brasil, o pesquisador levantou dados sobre frequência de correção da lição de matemática e português; percentagem do conteúdo programático vencida pelo professor; percepção de professores e gestores sobre as faltas ou rotatividade dos docentes e a frequência e qualidade de ações voltadas para o combate do abandono escolar.
A comparação entre escolas incluídas em políticas de bônus e escolas cujos professores e gestores não recebem esse tipo de estímulo mostrou resultados muito tímidos. Em relação ao conjunto de práticas pedagógicas avaliadas – a atenção à lição de casa e a efetiva apresentação do conteúdo programático –, Bresolin afirma que há um impacto positivo dos dois tipos de bônus sobre o trabalho dos professores do 5º ano. “No 9º ano, esse impacto é imperceptível”, diz.
Ele lembra que pesquisa que avaliou o impacto dos bônus no desempenho dos alunos nos testes padronizados em São Paulo também indicou uma leve melhoria para alunos do 5º ano e nenhum impacto para alunos do 9º ano. “A hipótese principal é que, quanto menor o aluno, mais o professor se sente capaz de fazer diferença na vida dele”, avalia Bresolin.
Em relação ao absenteísmo e rotatividade dos professores, não quer dizer que estados que não têm a política de bônus tenham mais faltas ou que os outros tenham menos. “Mas pode-se perceber uma maior preocupação. E a rotatividade aparentemente começa a ser um problema menor”, afirma Bresolin.
Sem certezas Ainda que a pesquisa indique sutis mudanças no comportamento de professores e diretores incluídos nos programas de bonificação, Bresolin diz que não é possível afirmar que há uma relação de causa e efeito. “A educação é um ambiente complexo e vários fatores podem estar relacionados a estes resultados, inclusive porque estes estados também implementaram outras ações junto com a remuneração variável”, diz.
Para Batista, no entanto, não há dúvidas de que políticas de responsabilização mal equalizadas, que desconsiderem fatores como o contexto socioeconômico dos alunos e das comunidades e estejam focadas apenas na questão salarial, são ineficientes e até negativas. “Quando apenas focada no bônus e na responsabilização, é uma política inócua do ponto de vista da qualidade de ensino e perversa do ponto de vista da criação da ideia de que o professor é o grande responsável pela má qualidade do ensino”, diz Batista.
Já Freitas é mais enfático em sua crítica. Para ele, não há como afirmar que haja qualquer efeito positivo da adoção de políticas de responsabilização. “A tentativa de aumentar a eficácia dos professores através de bônus é muito antiga e está no campo da fé e não da ciência”, afirma.
| Sob a política do desempenho |
| “A política de bonificação acaba discriminando as escolas. Em São Paulo, quem tem uma queda acentuada no Saresp [Sistema de Avaliação do Rendimento Escolar do Estado de São Paulo] ganha o título de ‘prioritária’. Seria para receber mais atenção da Secretaria de Educação, mas, para os professores e a direção, isso é como um castigo. Desde que a política foi implantada, não acredito que ela tenha significado melhoria na qualidade de ensino. Ao contrário: na nossa escola percebi que os professores que sempre valorizaram o desempenho dos alunos nas provas hoje se sentem desanimados. Em anos anteriores, os professores do ensino médio receberam um salário e meio de bônus. No ano passado, a nota do Saresp caiu. Mas veja só: o ensino fundamental II nunca recebeu o bônus e são, praticamente, os mesmos professores! A escola é a mesma. Há ainda outra coisa: o exame deveria servir para que pudéssemos detectar algum tipo de problema, mas nós não conseguimos fazer isso. É só um teste. Se entendermos que quem ganha o bônus está fazendo um bom trabalho, e quem não ganha não está, nada muda. Tínhamos de pensar o que está errado e o que precisa mudar.”
Regina Miyeko Oshiro Professora de história na Escola Estadual Moacyr Campos, São Paulo (SP) |
| Índice próprio |
| O Espírito Santo baseia suas políticas segundo um exame chamado Programa de Avaliação da Educação Básica do Espírito Santo (Paebes), elaborado pela Universidade Federal de Juiz de Fora. O exame avalia português e matemática desde o 1º ano do ensino fundamental até o ensino médio e é universalizado para escolas e alunos. Um fator de correção é aplicado aos resultados considerando a vulnerabilidade socioeconômica da região. O bônus é calculado levando em conta o resultado por escola, mais a frequência do professor. Leia, a seguir, entrevista com o secretário estadual de Educação, Klinger Barbosa Alves.
Por que o estado começou a aplicar o Paebes? Esses exames nos dão resultado do desempenho da unidade em língua portuguesa e matemática. Junto com esse dado aplicamos uma avaliação do ambiente socioeconômico onde a escola está localizada, o que entra como fator de correção. Se a escola é situada em região vulnerável, temos um índice que tenta corrigir isso, aproximando-a do índice de uma região melhor. Esse é um componente importante para comparar escolas, não fazendo um ranking, mas avaliando desempenho. Isso falta no Saeb. Quais são os parâmetros adotados para a avaliação? Construímos um parâmetro chamado índice de desenvolvimento escolar para avaliar se estamos melhorando. Ele dá o índice de desempenho da escola, e vale pra todos os profissionais. Junto com isso fazemos o levantamento de presença do professor. O bônus, portanto, é a união do desempenho da escola e da presença do professor. O máximo que se ganha a mais é um salário. O bônus mínimo é 30%. E quais têm sido os resultados dessa avaliação? Os resultados são positivos para a rede como um todo. O sistema usado na avaliação dos alunos é a Teoria de Resposta ao Item (TRI), o que é diferente de avaliação pessoal. |
| Foco na prática pedagógica |
| Implantado em 2011, o programa Reconhecer, da Secretaria Estadual de Educação de Goiás, bonifica professores e servidores (coordenadores pedagógicos, tutores e membros do grupo gestor) da rede pública estadual. O valor do bônus é de R$ 2 mil para professores com carga horária de 40 horas semanais, sendo proporcional às demais cargas horárias. Ou seja, um profissional com carga horária de 60 horas pode receber até R$ 3 mil.
CRITÉRIOS Professor regente: além da assiduidade, também tem de apresentar o planejamento quinzenal das aulas. Coordenadores pedagógicos: são consideradas a presença comprovada na escola e a participação nas formações do Núcleo de Orientação Pedagógica da Secretaria da Educação. Tutores pedagógicos: presença comprovada nas escolas e nas Subsecretarias Regionais de Educação e participação nas formações do Núcleo de Orientação Pedagógica da Secretaria da Educação. Grupo gestor: é considerado o Índice de Gestão, uma ferramenta de avaliação do cumprimento de tarefas pelo Grupo Gestor nas escolas composto pelo cumprimento do calendário escolar, inserção diária dos dados da escola no Sistema de Gestão Escolar do Estado de Goiás (Sige) e manutenção de canal de comunicação com a Secretaria da Educação. |
| Os conceitos |
| Meritocracia: entendimento de que deve haver igualdade de oportunidades, não necessariamente de resultados. Estes dependem de esforço pessoal. Bonificação: quando há um salário fixo básico ao qual se soma um extra (um bônus) proporcional ao esforço pessoal do professor em sua profissão, em sua sala. Responsabilização: a ideia de responsabilizar os gestores pela qualidade da educação vem de longa data. No Brasil, em termos legais, começa a ganhar forma nesta década. |
